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    高校科研经费管理的全过程跟踪审计
    2016-11-30 16:34  

    作者:张曦   2016/11/20 12:05:53      来源:论文联盟

    近十年,我国科研经费支出平均增长率达到20%以上。科研经费支出占GDP的比重继2013年首次超过2%后,2014年达到2.09%,这说明了我国对科研的重视程度不断提高,对科研方面的资源投放不断增加。高等学校是我国科研活动的重要主体之一,在高校科研经费保持持续增长的现实背景下,加强高校科研经费管理显得十分必要。教育部提出建立健全科研项目过程管理制度,加强全过程管理。2015年,教育部将强化内部审计作为一项重点工作,提出加大科研经费管理审计的力度,审计要实现全过程监督。高校内部审计部门应该在促进管好和用好科研经费上发挥积极作用,逐步转变传统的事后审计工作模式,转向以过程控制、风险防范、效益提升为目的的全过程跟踪审计

    一、高校科研经费管理全过程跟踪审计的意义

    (一)贯彻落实加强科研经费管理的意见要求

    2008年,中共中央纪委、教育部、监察部针对高等学校反腐倡廉的问题联合发布文件,提出为杜绝科研经费中的腐败行为,应进一步加强科研经费审计,特别是对重大科研项目或大额科研资金的使用要实施全过程跟踪审计。2012年,教育部等部门从规范高校科研行为、科研经费管理以及科研项目管理三个角度出发,发布了三个文件,为我国高校科研活动的全体系、全过程管理提供了指引。科研项目包括立项、预算编制、项目实施、预算执行、验收结题、成果推广等多个环节,高校相关的职能部门应该形成全方位的科研咨询与服务体系。审计处作为科研经费管理体系中重要的监督者,对科研经费管理进行全过程跟踪审计,将有利于规范高校科研经费管理,促进科研领域反腐倡廉工作。

    (二)强化内部审计的监督职能 目前,我国对科研经费的监督主要有外部和内部监督两种。外部监督主要由立项部门或其委托的中介机构进行结项审计,内部监督则主要由高校内部审计部门实施。传统的事后审计模式虽然取得了不少审计成果,发现和查处了一些科研经费管理和使用中存在的问题,对其他科研项目起到了借鉴和警示的作用,但往往发现问题时,违规行为已成事实,损失也无法挽回。相比外部审计,内部审计部门是高校的内设部门,对于科研经费管理审计具有独特的优势,更有条件实施全过程、适时、动态的审计。全过程跟踪审计让科研经费从始至终都处于有效的监督和指导之下,将检查关口前移,在科研经费管理和使用出现不规范或违规状况时,就能及时提出意见或督促整改,强化和突出了内部审计的监督职能。

    (三)发挥内部审计的价值增值作用

    在组织发展变革和流程再造的潮流下,只有能为组织增加价值的部门才能不被淘汰,这是增值型内部审计的理念。我国2013年版《中国内部审计准则》反映了内部审计发展的最新理念,将内部审计的目标由传统的“查错纠弊”向防范风险和增加价值方向转变。我国《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》中也明确指出,创造效益是高校内部审计的目的之一。全过程跟踪审计通过整合审计资源,提高科研经费管理审计的质量,有效减少科研经费管理和使用过程中可能发生的损失,约束和保护了相关人员,帮助实现科研经费管理和使用效益的最大化。除此之外,内部审计人员可以通过提前介入,为科研项目组提供咨询和服务,促进科研项目的顺利进行,有助于高校科研水平的提升。内部审计部门通过为组织增加价值,也突出了自身的价值。

    二、科研经费管理全过程跟踪审计的思路

    科研经费管理全过程跟踪审计是一种新的审计模式,它与传统的审签和结项审计并非完全不同,其在审计方法和关注的风险点等方面是相通的。全过程跟踪审计是一种灵活的、实时的审计模式,以预算为主线,对科研经费管理实施全程的、动态的监督,及时提出审计意见,并协助和督促整改,将问题解决在萌芽阶段。

    (一)科研经费管理全过程跟踪审计的范围

    高校通常承担着数量众多的科研项目,受高校内部审计部门规模和审计成本的限制,无法对全部科研项目实施全过程跟踪审计,因此高校应根据自身实际情况和管理需要将部分科研项目纳入全过程跟踪审计范围。高校应对重大项目实施全过程跟踪审计,重大项目的界定应根据重要性原则,一般包括重点纵向项目和金额较大的横向项目。

    (二)科研经费管理全过程跟踪审计的流程

    1.计划阶段

    计划阶段是科研经费管理全过程跟踪审计的起点。在接受业务委托之后,审计人员进行预先调研,了解该项目基本情况、项目组人员构成状况、已有的科研条件和相关的法律法规等。在了解项目基本情况的基础上,审计人员制定总体审计策略,以确定审计的范围、时间安排和方向,同时制定具体审计计划,将拟实施的审计程序的性质、时间安排和范围具体化。

    2.实施阶段

    实施阶段是审计人员执行审计工作的主要阶段。在此阶段,审计人员以预算为主线,以加强科研经费管理、提高科研经费使用效率为目的开展审计工作。审计人员了解科研经费管理制度和科研经费管理内部控制执行情况,发现经费管理的薄弱环节和风险点,实施具体的审计程序,编制审计工作底稿。对于审计过程中发现的问题,应及时向项目负责人提出审计意见和整改建议,并督促其进行整改,重大的问题还需向科研管理部门和相关领导进行报告。实施阶段的前期主要是在科研项目的立项和预算编制阶段,着重对立项资料和预算编制情况进行审核。实施阶段的中期着重对预算执行情况、合同执行进度、资产管理状态以及敏感项目等进行跟踪审计。实施阶段的后期主要在项目决算和评估阶段,对科研项目的结题、结账情况以及项目绩效进行审计和评价。

    3.完成阶段

    完成阶段是审计工作的最后一个阶段,审计报告是审计工作的最终产品。在完成阶段,审计人员对编制的底稿进行复核,对审计底稿整理和归档,形成审计的总体结论,编写并出具审计报告。审计人员在出具审计报告之后,还应关注审计建议的执行情况,要求项目组和相关单位提供审计结论执行情况回执,了解和跟踪审计发现问题的整改情况。

    (三)科研经费管理全过程跟踪审计的主要程序

    1.检查

    审计人员对纸质、电子或其他形式存在的记录和文件进行审查,包括科研项目的预算、立项书、合同、会计凭证、结题验收书等;审计人员还可以对资产进行实物审查,包括购置的设备和材料等。

    2.观察

    审计人员察看项目组成员正在执行的活动或实施的程序,例如观察相关资产的使用是否进行登记并形成使用记录等。但观察具有一定的局限性,其获取的审计证据仅限于观察的时点,同时被观察人员的行为可能因被观察而受到影响。

    3.询问

    审计人员通过口头或书面的询问,向被审计项目组和其他相关人员获取信息,包括财务和非财务信息。询问广泛运用于科研经费管理全过程跟踪审计中,通过询问获取的信息可以作为审计人员获取的其他信息的补充证据。

    4.分析程序

    审计人员可以通过分析不同财务数据之间以及财务数据与非财务数据之间的勾稽关系,获取项目预算执行情况、经费使用的异常状况等信息,并分析其原因,从而获得审计证据。

    三、科研经费管理全过程跟踪审计的重点

    (一)科研经费管理内部控制

    科研经费管理全过程跟踪审计中关注内部控制,一方面可以评价内部控制制度建设是否健全、执行是否有效,另一方面有助于科研经费管理内部控制的完善。内部审计人员应关注内部控制的五个方面:①科研管理制度体系是否健全,科研管理部门设置和分工是否合理等;②针对科研管理中存在的风险点是否形成了有效的风险识别、评估和应对机制;③科研经费管理的内部控制活动,包括授权、实物控制、职责分离等;④科研管理信息系统的建立、使用和维护情况,科研管理部门之间信息沟通情况;⑤是否定期对科研经费内部控制有效性进行评估并及时采取必要的补救措施。

    (二)签订的合同

    规范合同的签订是科研经费管理全过程跟踪审计重要内容之一。具体而言:①对于合作(外协)项目签订的合同,着重关注学校是否对项目合作单位资质、履约能力、业务相关性以及项目负责人与合作单位的关系等进行了审核;②重点审核合同(协议)条款,如合同标的、数量、价格、履约期限和方式、违约责任等是否明确、无争议,若合同双方存在关联关系,还需审核相关合同条款的经济性和公允性;③合同执行期间发生的变更,是否符合法律法规,是否签订了补充合同或协议。

    (三)科研经费预算执行情况

    预算执行是高校科研经费管理中核心的环节,在此环节内部审计人员着重关注以下几方面:①预算收入是否按合同约定进度及时拨付到位、配套资金是否按规定足额落实;②预算支出是否按照经费预算的范围、比例和标准来执行;③发生重大预算调整的,是否经过相关部门审批;④项目经费支出的依据是否充分、合理,支出是否取得合法、有效的原始凭证;⑤外拨经费支出是否严格按照合同(协议)中约定的条款办理;⑥经费使用进度与科研项目进度的匹配情况。

    (四)敏感项目

    差旅费、劳务费、专家咨询费、招待费等都是科研经费支出中的敏感项目。审计人员需重点核查这些支出的原始凭证的真实性和完整性、各项支出是否超预算等,审核是否存在弄虚作假和浪费经费的情况。如在审计过程中发现了违规、浪费、超标准支出的情况,审计部门可以及时提出意见,协助督促项目组尽早进行整改。

    (五)资产管理状况

    科研项目中购置或形成的资产是国有资产的重要组成部分,但资产管理也是高校科研项目管理中容易忽视的环节,审计人员在实施事中审计时须在以下几方面加以重视:①固定资产购置是否严格按预算执行,需通过招标或政府采购的是否经过规定程序,是否存在重复购置的情况;②购置的固定资产是否纳入学校统一登记和管理;③资产的使用是否有使用记录;④科研成果形成无形资产的,是否明确权属并登记入账,有无资产流失或被低估的情况;⑤资产处置是否按照相关规定办理。

    (六)绩效评价

    目前对科研项目进行绩效评价是科研项目管理中的薄弱环节。审计人员由于受到专业限制,对科研项目进行全面的绩效评价尚显不足。审计人员主要从以下几个角度评估科研项目的绩效:①科研成果与立项函件、合同书中约定的目标的对比情况如何,项目的社会声誉和社会效益情况,项目形成成果的用户应用反馈情况;②项目期间人才培养、科研成果得奖率等指标;③固定资产利用效果,科研经费的使用效益。

    四、科研经费管理全过程跟踪审计需要具备的条件

    科研经费管理全过程跟踪审计能克服传统审计模式的弊端,更有效地实现对科研经费管理的监督,促进科研经费使用效益和科研经费管理水平的提高。然而,科研经费管理的全过程跟踪审计需要一系列的配套措施,而且全过程跟踪审计需要更多的人力和更高的成本。目前,仅有少数“985”院校对科研项目管理实施全过程跟踪审计,全过程跟踪审计模式在高校科研经费管理中的运用仍有待探索和完善。高校为适应新的科研经费管理要求,应该注重以下几方面,提高科研经费管理审计的效率和效果,促进高校科研管理水平的提升。

    (一)良好的科研经费管理审计环境

    高校应树立科学的科研经费管理理念,扭转“重申报轻管理”的局面,完善科研经费管理体系。在总体层面上,高校应落实“统一领导、分级管理、责任到人”的管理体制,强化内部控制和监督约束制度,明确科研项目和科研经费管理相关部门的职责和权限,保证科研经费的使用、管理和监督都有效运行并形成有效的权力制约。学校还应做好科研经费管理相关的培训和宣传工作,使相关职能部门和科研人员消除对审计工作的排斥和疑虑,为科研审计工作的开展提供良好的环境。科研经费管理是一项长期的工作,高校应给予高度重视,积极主动地根据科研管理的相关文件要求,形成科研管理长效机制,确保高校用好管好科研经费,推动高校科研水平的提升。

    (二)有效的信息共享系统

    科研经费管理是一项系统工程,包括了科研、财务、招标、审计等多个环节,除科研管理、财务、国有资产管理、审计、纪委监察等多个职能部门之外,还涉及到学院、研究所等二级单位,以及广大师生。实施科研经费管理全过程跟踪审计,内部审计部门必须要加强与学校其他部门的沟通和协调,实现科研管理信息的共享。高校应逐步建立科研经费管理信息共享平台,科研管理、财务等部门适时地进行沟通,在了解和掌握学校科研经费的总体情况、项目重要性和项目经费规模的基础上,共同确定科研经费全过程跟踪审计的范围下发给审计处,审计处则将全过程跟踪审计中发现的问题及时向科研管理、财务、国有资产管理等部门通报。信息共享平台有利于各相关部门及时、全面获取科研项目全过程管理和全过程跟踪审计的信息,同时使相应的职责部门能长期有效地督促和追踪审计中发现问题的整改纠正情况。

    (三)具备胜任能力的审计队伍

    为适应科研经费管理工作的要求,突出审计部门的监督职能,同时发挥审计工作价值创造的功能,内部审计部门在科研经费管理全过程跟踪审计中,除了进行监督外,也体现了审计的咨询和服务功能,这对高校内部审计人员的业务水平提出了更高的要求。首先,审计人员要加深对科研项目的性质和内容的了解,以便能更有针对性地开展科研审计工作,审计人员可以通过参加科研立项的申报和论证会等方式来加深对科研项目的了解;其次,审计人员要熟悉最新的相关财经法规制度以及高校科研经费管理相关规定,加强与各部门的沟通和协调,做到工作到位但不越位;最后,审计人员在进行科研审计工作时,要积极主动关注科研经费管理的薄弱环节及风险点,灵活创新地运用各种审计技术手段和方法,提高科研经费管理审计业务水平。

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